地方债务背后的制度问题

修改版发于上周的《中国新闻周刊》

6月底,国家审计署公布《全国地方政府性债务审计结果》,这是迄今为止最权威的关于地方债务的报告。根据这份报告,截止2010年底,全国地方政府性债务规模为10.7万亿元。

10.7万亿不是一个令人惊讶的数字。在这之前的一些估算就表明,地方债务会在10万亿上下。10.7万亿当然更不是一个小数字,这超过了中央政府的直接债务,高于2010年全国GDP的25%,达到全国银行贷款余额的20%,相对于地方政府的直接财政收入,也就是不考虑中央财政转移支付的部分,则会是好几倍。

不少人看到这么大的债务规模,很自然的非常担心。一些是从地方政府偿债能力的角度。整体的数字已然不低,这中间还掩盖了一些地方政府很可能已经借了过度债务的现实。因此在未来几年,即便不出现全局性的偿债困难,一些地方政府面临严重的问题不会是一件让人惊讶的事情。另一些是从金融安全的角度。地方债务很多是从银行借的,如果这部分债务变成坏债,会对我们的银行体系造成很负面的影响。如果再加上房地产价格大幅下挫,一些机构,比如说三大评级机构之一的惠誉,就认为这会大大增加中国在未来几年发生银行危机的风险。

笔者也很担心地方债务问题,但不是因为上面说到的这些原因。在说自己的原因之前,让我先说为什么上面这些原因并不足以让我感到非常担心。这里面有三个关键词:高增长,低利率和好资产。中国的高增长和低利率意味着,经济和财政收入会以高于债务很多的速度增长。因此,任何存量或者说静态的债务,即便此时看起来很严重,几年之后就会显得不那么严重。更何况,地方政府手里还有很多的资产,这里要从地方债务对应的基础设施算起。没错,过去两年的大干快上,一定有很多的浪费,不少项目肯定无法产生足够的现金流,很多项目恐怕缺少足够的科学认证。但在看到这些问题的同时,我们也必须承认,中国还远没有到基础设施过剩的地步。换句话说,地方政府借下的这些债务所进行的投资,不是都去打水漂了,这些项目今后产生的直接或者间接的回报,是不可以忽略的。除去这些项目本身,地方政府还有很多其它资产,比如说土地和国有资产,这些资产的总量没有精确估算,但应该也很庞大。因此,在全国的层面,更可能发生的情形还是地方政府的这些存量债务能够在未来5-10年被消化。一些地方政府真的出现债务问题,也可以通过出售资产来偿债。大规模的出现地方政府债务危机的可能性看起来很小。

地方债务真正让人担心的,是债务背后的制度性的东西:地方财政高度不透明,预算外资金庞大,政企不分,银行仍然没有真正的商业化。

在法律上,中国的地方政府是不能有赤字的。因此,地方政府积累债务这件事情,在法律上其实是不应该出现的。不过,它还是发生了,而且数额巨大。这些所以能发生,需要很多个环节一起出问题。首先就是政府的预算。如果政府的预算真正包含了政府的全部财政收支,那赤字和债务就不可能在这么大尺度上发生。但实际情况是,政府的财政行为只有一部分是运算内的,还有很大一部分是预算外的,更有很多是通过企业完成的,而不显示为政府的运作。这使得地方政府不能有赤字的规定形同虚设,而且发生赤字和债务的行为,因为不在预算上,因此也很难监督。其次,政府自己是不能找银行贷款的,因此,政府只能通过企业变相的找银行贷款。如果政府和企业之间能有很好的防火墙,政企是彻底分离的,那政府过度借债这件事情也不会发生。可问题是,中国不仅没有做到政企分离,很多企业干脆就是政府办的。最后,如果银行在放贷的时候能够审慎一些,那也不会发生地方政府借过头债的问题。可是,中国的银行,特别是地方上的中小银行,在一定程度上仍然是地方政府的钱袋子。这些银行的大股东很可能就是地方政府,在给政府项目贷款的时候,这些银行的风险控制几乎形同虚设。

上面的这些问题的共同结果是,地方政府的债务完全不是静态的,而是会有持续增加的可能性,这才是地方政府债务问题的关键。现在可以整顿地方债务,收紧银根,但是一旦进入下一个放松周期,地方债务有可能又会卷土重来。因此,不解决地方债务背后的制度性问题,地方债务将始终是一个问题,而且这个问题始终会用非常不透明的方式存在。谁能保证经历几个周期之后,我们还能说地方政府的债务不是一个大问题?

正是因为这些,在应对地方债务问题的时候,千万不能只看静态的债务。静态的债务再大也是有限的,而如果债务形成背后的制度性因素得不到纠正,那债务危机的到来,怕只是一个时间问题。

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2 Responses to 地方债务背后的制度问题

  1. 353137826说道:

    是这样的。地方政府不仅拥有土地,各部门还拥有大量的房地产(自己出租的办公和厂房等各种物业、培训疗养酒店、招待所、参股合作的物业),数不胜数啊,是最大的大业主,更不说还拥有在各种不准他人进入的地方性垄断企业(从地方性香烟、啤酒、电台、电视台、报纸、医院、公路收费、园林公司、自来水公司到殡仪丧葬业很有钱啊),还有强大的税收和各种税费,现金流不是一般的强啊

  2. 给政府项目贷款的时候,这些银行的风险控制几乎形同虚设。

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